Opini: PELUANG DAN TANTANGAN UNTUK MEMBANGUN BIROKRASI PROFESIONAL DAN BERINTEGRITAS

Posted on Updated on

Untuk membangun Aparatur Sipil Negara (ASN) yang tangguh dibutuhkan sumber daya pegawai yang profesional, kompeten, dan berintegritas. Namun demikian, upaya tersebut bukanlah perkara yang mudah dan menuntut perubahan sistematis dalam pengelolaan ASN. Dengan disahkannya UndangUndang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (UU ASN) telah membuka peluang bagi pemerintah untuk mengembangan kebijakan dan manajemen ASN dengan basis sistem merit.

Terdapat sejumlah peluang yang mendukung pengembangan ASN berbasis merit seperti akses menjadi pegawai negeri yang bebas gender, tingkat pendidikan pegawai yang makin tinggi, dan perubahan sistem penilaian kinerja. Namun demikian, ditemukan juga sejumlah tantangan seperti rekrutmen dan pengembangan karier yang bias kepentingan politik dan gender, dan sistem remunerasi yang belum berdampak pada kinerja.  Saran yang dapat diajukan adalah pengembangan ASN berbasis merit harus didukung dengan kelembagaan yang independen baik dalam rekrutmen maupun pengawasan pengelolaan ASN.

Negara Singapura, Malaysia dalam membangun aparatur birokrasi pemerintahan hampir tidak ada korupsi, pelayanan publik efisien, dan pertumbuhan ekonomi yang terus berkembang menjadi mungkin berkat birokrasinya yang sangat profesional, kompeten dan berintegritas. Untuk membangun birokrasi yang tangguh seperti itu diperlukan suatu prinsip meritokrasi yang dilembagakan menjadi fondasi bagi pembangunan ekonomi dan sangat mengandalkan birokrat yang berpengetahuan dan berkeahlian daripada latar belakang keluarga atau status sosialnya (Chen dan Siong, 2010).

Dimana praktik-praktik nepotisme dan perkoncoan sudah tidak lagi relevan dengan upaya-upaya modernisasi birokrasi yang dituntut untuk memberikan kontribusi signifikan bagi pembangunan nasional. Sejalan dengan Singapura, Pemerintah Indonesia belum lama ini menetapkan komitmennya untuk membangun Aparatur Sipil Negara (ASN) dengan basis sistem merit. Praktik-praktik berbasis afiliasi politik dan kedekatan personal terbukti tidak lagi efektif dalam proses pengelolaan sumber daya aparatur.

Namun fakta menunjukkan bahwa 4.467.982 pegawai negeri sipil (PNS) belum mampu menjadi aktor penting dalam upaya peningkatan efisiensi dan akuntabilitas anggaran, pelayanan publik yang aksesibel, dan pemberantasan korupsi. Kajian Evaluasi Direktorat Jenderal Anggaran (DJA) Kementerian Keuangan terhadap dokumen Rencana Kerja Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA K/L) 2012 menemukan bahwa birokrasi pemerintah tetap merupakan sumber inefisiensi.

Kajian tersebut menemukan bahwa penyerapan anggaran tidak mencapai level optimal karena hanya sebesar 88,86 persen. Tingkat efisiensi RKA K/L juga ditemukan masih sangat minim, yaitu hanya sebesar 35,97 persen. Hasil positif atas pengelolaan anggaran baru sebatas capaian output (keluaran), sebesar 163,94 persen.

Namun demikian, kinerja pengelolaan anggaran ini masih banyak yang bersifat administratifan-sich. Dengan kata lain, kinerja pengelolaan anggaran birokrasi kementerian dan lembaga belum mencapai pada level output substantif. Capaian kinerja output administratif ini mencerminkan bahwa birokrasi pemerintah belum mampu untuk mengatasi patologi birokrasi yaitu penyakit in efisiensi

Membangun ASN dengan basis merit bukanlah perkara yang mudah. Pengalaman negara berkembang seperti Ekuador menunjukkan bahwa implementasi sistem kepegawaian berbasis merit mengalami kesulitan. Pergeseran dari sistem kepegawaian yang sangat personal menjadi rasional dan obyektif berarti mengubah budaya masyarakat yang semula menganut sistem nilai askriptif menjadi sistem nilai yang berbasis prestasi (Mangeldorf dan Reeves, 1989).

Perubahan sistem kepegawaian seperti ini membutuhkan dukungan politik untuk membebaskan birokrasi dari intervensi penguasa. Dalam konteks Indonesia, netralitas birokrasi dari pengaruh politik telah dilembagakan melalui sejumlah aturan seperti Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang perubahan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian (UU Kepegawaian), Undang-Undang Nomor 32 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah, Peraturan Kepala BKN Nomor 10 Tahun 2005 tentang PNS yang menjadi Calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah, dan Surat Edaran MENPAN Nomor SE/09. A/M.PAN/5/2005 yang mengatur netralitas PNS dalam pemilihan Kepala Daerah.

Namun demikian, bukti empiris menunjukkan hasil-hasil yang berbeda. Studi yang dilakukan Setyowati (2009) menemukan bahwa proses rekrutmen PNS jauh dari netral. Intervensi berbagai pihak penyelenggara pemerintahan seringkali merusak upaya untuk mendapatkan calon pegawai yang kompeten dan memiliki integritas. Temuan tersebut menunjukkan bahwa makna netralitas baru dipahami sebatas domain politik praktis. Padahal proses pengelolaan pegawai juga betul-betul menempatkan prinsip netralitas atau tidak berpihak kepada siapapun sehingga upaya untuk mendapatkan dan mengembangkan pegawai jauh dari kepentingan personal maupun politis.

Dengan disahkannya UndangUndang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (UU ASN) telah membuka peluang bagi pemerintah untuk mengembangan kebijakan dan manajemen ASN dengan basis sistem merit. Dengan kata lain, pendekatan tradisional yang menempatkan PNS sebagai alat kelengkapan birokrasi telah diubah dengan pendekatan moderen yang menempatkan PNS sebagai kunci penting dalam proses pembangunan nasional.

Oleh karenanya, pengembangan PNS di masa yang akan datang menurut UU ASN akan didasarkan pada kualifikasi, kompetensi, dan kinerja secara adildan wajar dengan tanpa membedakan latar belakang politik, ras, warna kulit, agama, asal usul, jenis kelamin, status pernikahan,umur, ataupun kondisi kecacatan. Secara normatif, UU ASN menawarkan prospek yang menjanjikan dalam pengelolaan ASN, namun praktik empirik seringkali dihadapkan pada berbagai kendala. Dalam konteks demikian, artikel ini menganalisis peluang dan tantangan dalam membangun birokrasi pemerintahan yang profesional dan berintegritas.

Peta Sumber Daya Aparatur Menurut data yang diterbitkan oleh Badan Kepegawaian Negara BKN), hingga tahun 2012 jumlah PNS di Indonesia telah mencapai 4.467.982 orang. Pertumbuhan jumlah PNS ini mengalami lonjakan pada tahun 2009 hampir 10 persen. Sedangkan pada tahun-tahun berikutnya pertumbuhannya relatif stabil. Meskipun jumlah PNS terkesan besar tetapi sebenarnya proporsinya tidak lebih dari 2 (dua) persen dibandingkan jumlah penduduk Indonesia yang dilayani.

Namun demikian, jumlah PNS yang kecil tersebut memberikan efek yang besar terhadap ekonomi. Pertama, setiap kali pemerintah mengambil kebijakan kenaikan gaji PNS akan diikuti dengan kenaikan harga barang-barang kebutuhan pokok. Di satu sisi, kebijakan ini berdampak positif terhadap perbaikan kesejahteraan pegawai. Tetapi di sisi lain, inflasi yang terjadi berdampak negatif terhadap melemahnya daya beli masyarakat.

Kedua, belanja pegawai yang dialokasikan dalam APBD adalah jenis belanja yang terbesar daripada belanja lainnya. Misalnya, dalam APBN 2013 belanja pegawai mencapai Rp. 240 trilyun. Sementara belanja barang hanya Rp. 190,6 trilyun dan belanja modal sebesar Rp 187 trilyun. Implikasinya, pengelolaan PNS yang tidak cermat akan sangat merugikan keuangan negara.

Ditilik dari aspek gender, perkembangan jumlah PNS selama enam tahun terakhir (2007- 2012) menunjukkan akses yang seimbang. Meskipun jumlah PNS laki-laki cenderung lebih besar daripada PNS perempuan, perbedaan jumlah tersebut cenderung tidak lebih dari 8 (delapan) persen setiap tahunnya. Kondisi ini mencerminkan bahwa sektor pemerintahan memberikan peluang yang sama kepada setiap warga negara tanpa membedakan jenis kelamin untuk berkiprah sebagai PNS.

Ditinjau dari tingkat pendidikan, data menunjukkan bahwa perkembangan tingkat pendidikan PNS selama 2008-2012 mengalami perubahan yang positif. PNS dengan tingkat pendidikan sarjana/doktor mengalami peningkatan. Sebaliknya PNS yang berpendidikan tamat SD terus mengalami penurunan. Peningkatan level pendidikan yang dicapai oleh PNS merupakan modal manusia (human capital) yang sangat penting bagi pemerintah untuk meningkatan kualitas pelayanan publik.

Proses Rekrutmen Animo masyarakat untuk berkarier sebagai PNS setiap tahunnya selalu meningkat. Persepsi masyarakat bahwa PNS adalah profesi yang nyaman dan sejahtera menjadi daya tarik publik untuk berbondong-bondong mengikuti seleksi PNS. Di satu sisi, animo yang tinggi tersebut adalah bentuk kepercayaan publik terhadap sektor birokrasi pemerintahan. Tetapi di sisi lain, menjadi tantangan bagi pemerintah untuk menyeleksi dari ratusan bahkan ribuan pelamar untuk mendapatkan para kandidat PNS kapabel.

Harapannya, dengan memilih kandidat yang kapabel maka akan memberikan kontribusi besar bagi pencapaian efektivitas birokrasi pemerintahan. Namun demikian, seringkali dalam proses rekrutmen pihak pemerintah tidak serius untuk mendapatkan kandidat PNS yang kapabel. Studi yang dilakukan oleh Hangewa (2013) menemukan bahwa pemerintah daerah sering mengabaikan aspek kompetensi dalam proses rekrutmendan seleksi PNS. Praktikpraktik nepostisme dan kolusi justru masih terjadi dalam proses rekruimen dan seleksi PNS terutama di daerah.

Ada beberapa faktor yang mendorong masih maraknya praktik kolusi dan nepotisme dalam rekrutmen PNS. Menurut peneliti Indonesia Corruption Watch (ICW) Rachman (2013), faktor yang utama adalah kepala daerah menjadikan rekrutmen PNS sebagai instrumen untuk memberikan balas jasa kepada para tim sukses dan pendukungnya. Praktik semacam ini tidak hanya dilakukan oleh kepada daerah, tetapi juga politisi lokal maupun nasional untuk berbalas budi kepada para tim suksesnya.

Modusnya adalah dengan menitipkan kerabat dan teman kepada panitia seleksi calon PNS dalam proses rekruitmen. Disamping faktor balas jasa politik, faktor lainnya adalah menjadikan proses rekrutmen PNS sebagai sumber dana ilegal yang cukup besar melalui praktik suap, pemerasan dan pungutan liar. Ironisnya, tidak mudah untuk menindak praktik-praktik tersebut karena banyak pihak-pihak yang diuntungkan baik pemberi maupun penerima suap. Meskipun terdapat beberapa media pengaduan terkait kecurangan seleksi calon PNS, namun penindakannya hanyak bisa dilakukan apabila si pelaku tertangkap tangan dan didukung dengan pengakuan dari salah satu pihak (Rachman, 2013).

Faktor yang terakhir adalah pasar kerja PNS sangat kompetitif. Ketersediaan formasi yang sangat terbatas tidak seimbang dengan jumlah pelamar calon PNS yang dapat mencapai 15 kali lipat dari kebutuhan formasi calon PNS yang tersedia (Rachman, 2013). Situasi ini dimanfaatkan oleh para pemburu rente untuk menjadikan rekrutmen PNS sebagai komoditas secara ilegal. Dampak dari proses rekrutmen yang sarat dengan penyimpangan adalah rendahnya profesionalisme birokrat.

Studi yang dilakukan oleh Dahlstroem dkk (2011) menempatkan Indonesia sebagai klasifikasi negara dengan indeks profesionalisme birokrat terendah (lower half). Meskipun Indonesia bisa bersaing dengan Italia, Kazakhtan, dan Filipina, tetapi derajat profesionalime birokrasi Indonesia kalah jauh dibandingkan negara ASEAN lainnya seperti Malaysia dan Thailand.

Masih rendahnya indeks profesionalisme menjadi cermin buruknya kualitas birokrasi di Indonesia. Ketika proses input tidak dilakukan sesuai prosedur yang sudah ditetapkan, maka output pegawai yang dihasilkan adalah orangorang yang tidak sesuai dengan kapabilitas yang dipersyaratkan. Akibatnya, para pegawai yang entry point-nya sudah mengalami penyimpangan, maka dampak lebih lanjutnya adalah profesionalismenya juga rendah. Pengembangan Karier Dan Penghargaan Meskipun dari aspek gender terlihat distribusi yang agak simetris diantara PNS perempuan dan laki-laki, kondisi ini tidak otomatis menunjukkan akses yang sama dalam pengembangan karier PNS perempuan vs PNS laki-laki.

Studi yang dilakukan oleh Puji (2013) menemukan bahwa keterlibatan perempuan di sektor birokrasi pemerintah tidak setara dengan laki-laki baik dari segi kuantitas maupun peluang perempuan dalam mencapai jabatan-jabatan strategis. Meskipun PNS perempuan memiliki kapabilitas yang setara dengan PNS perempuan, mereka tetap saja memiliki peluang yang lebih kecil untuk menduduki jabatan-jabatan publik. Fenomena ini menguatkan kesan bahwa keterlibatan perempuan dalam birokrasi hanya sekedar memenuhi kepentingan normatif.

Salah satu sebab PNS perempuan tidak memiliki peluang adalah masih kuatnya ketidakyakinan internal birokrasi terhadap kemampuan dan keahlian yang dimiliki PNS perempuan. Keyakinan ini didukung dengan budaya patriarkhi yang menguatkan mindset bahwa perempuan tidak mampu melakukan urusan-urusan resmi dibandingkan laki-laki. Kaum perempuan pun masih dipersepsikan tidak mampu untuk melakukan terobosanterobosan.

Ketimpangan akses PNS perempuan untuk meniti karier hingga puncak juga mencerminkan bahwa penghargaan terhadap prestasi dan kompetensi PNS perempuan juga masih rendah. Meskipun dari aspek penggajian tidak ada perbedaan antara PNS laki-laki dan perempuan, namun penghargaan terhadap karier yang dimiliki PNS perempuan seringkali terkendala oleh faktor struktur maupun dukungan seperti aturan promosi yang diskriminatif maupun urusan rumah tangga (Turner dan Hulme, 1997).

Situasi ini yang kemudian sering dijumpai sebagai kendala utama bagi perempuan untuk berkembang di sektor publik. Penilaian Kinerja Untuk mendapatkan informasi mengenai kontribusi PNS terhadap proses penyelenggaraan diperlukan penilaian kinerja yang akurat dan obyektif.

Sejak disahkannya UU ASN, penilaian kinerja dengan instrumen Daftar Penilaian Prestasi Pegawai (DP3) tidak lagi relevan. Hal ini dikarenakan DP3 dalam praktiknya sekedar memenuhi kebutuhan formalitas sehingga mengabaikan aspek substantif penilaian kinerja. Akibatnya, penerapan DP3 tidak efektif dan optimal dalam upaya mengembangan sumberdaya PNS. Sebagai pengganti DP3, pemerintah menyusun standar pengukuran penilaian kinerja yang lebih akurat dan substantif yaitu Sasaran Kerja Pegawai (SKP) dan perilaku kerja.

Aspekaspek yang dinilai dalam SKP mencakup kuantitas, kualitas, watu dan atau biaya. Sedangkan perilaku kerja meliputi orientasi pelayanan, integritas, komitmen, disiplin, kerjasama, dan kepemimpinan. Hadirnya SKP merupakan terobosan penting yang dilakukan pemerintah untuk meningkan pengembangan kinerja ASN. Standar pengukuran yang dikembangkan SKP mencerminkan aspek-aspek yang terukur dan akuntabel sehingga memudahkan penilaian kinerja ASN secara obyektif.

Infomasi hasil pengukuran berguna untuk pengembangan karier dan kinerja PNS di masa yang akan dating. Namun demikian, untuk pengukuran komponen perilaku kerja mungkin perlu ada alat evaluasi yang obyektif dan terukur. Hal ini dikarenakan aspek-aspek yang diukur dalam perilaku kerja cenderung kualitatif sehingga rentan terhadap penilaian yang bias dan sangat mirip dengan DP3.

Pendidikan dan Pelatihan

Strategi pengembangan sumberdaya manusia yang strategis adalah pendidikan dan latihan. Perkembangan dan dinamika sosial ekonomi dan ilmu pengetahuan teknologi menuntut setiap organisasi untuk terus menyesuaikan diri. Sumberdaya manusia adalah faktor yang paling penting untuk terus menyesuaikan kapasitasnya terhadap perubahan tersebut. Demikian pula dengan organisasi pemerintah, PNS sebagai komponen penting dalam penyelenggaraan layanan publik perlu ditingkatkan kapasitas dan profesionalismenya. Salah satunya adalah melalui program pendidikan dan pelatihan.

Program pendidikan dan pelatihan jabatan bagi PNS harus mengacu pada kompetensi jabatan. Namun demikian, studi yang dilakukan oleh Helena (2009) menunjukkan bahwa diklat kepemimpinan tidak memberikan pengaruh terhadap kualitas pelayanan publik. Meskipun peserta diklat pasca mengikuti diklat telah berupaya untuk menerapkan hasil-hasil diklat, namun demikian banyak faktor lainnya yang ikut mempengaruhi dampak diklat terhadap peningkatan kualitas pelayanan publik.

Faktor-faktor pendukung efektivitas diklat antara lain ketersediaan alat pendukung, perlakukan pimpinan, kejelasan tugas pokok dan fungsi, dan latar belakang pendidikan. Disamping itu, efektivitas diklat terhadap kinerja organisasi akan terlihat jika PNS yang telah mengikuti diklat difasilitasi pengembangan kariernya. Dengan cara demikian, PNS akan termotivasi untuk mengikuti diklat dan mengembangkan kariernya. Adanya korelasi yang positif antara diklat dan pengembangan karier, yang hubungannya perlu dijembatani oleh peningkatan kinerja merupakan bagian dari dampak dan program diklat. Disamping kinerja, faktor lain yang dapat menghambat pengaruh diklat terhadap pengembangan karier adalah penetrasi politik.

Studi Mashuri (2007) melaporkan bahwa politik balas budi yang praktikkan oleh kepala daerah seringkali mengabaikan kompetensi dan profesionalisme dalam pengangkatan pejabat. Kepala daerah dengan mudahnya melakukan pergantian pejabat setelah masa pilkada. Ironisnya, pengangkatan pejabat tertentu tidak memperhatikan persyaratan kompetensi dan syarat-syarat kepegawaian. Situasi ini jelas tidak kondusif untuk pola pengembangan pegawai berbasis merit.

Remunerasi

Riset yang dilakukan Islam (2012) memberikan gambaran yang menarik tentang hubungan kinerja dan remunerasi. Logika teoritik yang selama ini dipahami adalah ada kaitan positif antara kinerja dan remunerasi. Artinya, jika remunerasi dinaikkan, maka kinerja akan meningkat. Namun setelah diuji lebih lanjut, ternyata hubungan kedua variabel tersebut berpola non-linear. Implikasinya, pada derajat tertentu peningkatan kompensasi tidak lagi efektif untuk meningkatkan kinerja.

Meskipun demikian, pada prinsipnya diperlukan kehatihatian dalam mengelola remunerasi di sektor pelayanan publik. Kasus yang dapat dijadikan ilustrasi untuk hubungan remunerasi dan kinerja ini adalah pemberian tunjangan sertifikasi guru. Tujuan dari pemberian tunjangan sertifikasi guru ini adalah untuk meningkatkan kinerja guru agar lebih profesional.

Namun demikian, evaluasi yang dilakukan Kementrian Pendidikan Nasional pada 2011 menemukan bahwa setelah 5 (lima) tahun pelaksanan tunjangan sertifikasi ternyata tidak memberikan dampak besar terhadap perubahan kultur sekolah yang lebih baik, kinerja guru dalam mengajar, dan peningkatan kemampuan.

Hasil evaluasi pemerintah terhadap dampak tunjangan sertifikasi guru berbeda dengan hasil riset yang dilakukan oleh Badan Penelitian dan Pengembangan Kota Medan pada 2011. Dengan mengambil populasi seluruh guru SD, SMP dan SMA/SMK di Kota Medan yang telah lulus program sertifikasi, penelitian ini melaporkan bahwa tunjangan sertifikasi berpengaruh secara signifikan untuk peningkatan kinerja guru baik di level SD, SMP, dan SMA/SMK di Kota Medan (Tim Peneliti Balitbang Kota Medan: 2011).

Perbedaan hasil-hasil kajian mengenai program sertifikasi antara pemerintah dan lembaga penelitian lainnya menyarankan bahwa program remunerasi perlu dikelola secara hatihati. Disatu sisi, program remunerasi dapat menjadi alat kebijakan untuk mengembangkan pertumbuhan ekonomi. Namun di sisi lain, jika program remunerasi tidak dikelola dengan baik maka akan memberatkan anggaran negara. Hal yang menarik dari isu remunerasi di bidang pendidikan adalah ditemukannya praktikpraktik kecurangan dalam bentuk manipulasi dalam proses sertifikasi. Salah satunya adalah penyusunan portofolio yang banyak tidak dilakukan. Disamping itu, banyak buru yang tidak melakukan syarat 24 jam mengajar.

Ironisnya, banyak guru yang melimpahkan kewajibannya tersebut kepada guru honorer tetapi dalam laporannya menyebutkan bahwa yang mengajar adalah guru yang mendapatkan program sertifikasi. Fenomena ini menunjukkan bahwa upaya-upaya pengembangan kinerja sumberdaya manusia melalui program remunerasi belum mampu mempertimbangkan prinsip keadilan dan kewajaran. Implementasi di lapangan ternyata mengalami banyak penyimpangan dan tidak sesuai dengan tuntutan sistem merit.

Simpulan

Pengembangan ASN berbasis sistem merit di masa yang akan datang menyimpan sejumlah peluang dan tantangan. Dengan adanya UU ASN telah memberikan fondasi hukum yang kuat bagi pengelolaan pegawai dengan dasar-dasar merit atau prestasi. Secara empiris, hal ini dapat dilihat dari akses lapangan kerja pegawai negeri sipil yang semakin setara dan tidak diskriminatif. Tingkat pendidikan pegawai juga menunjukkan kecenderungan positif.

Hal ini menunjukkan modal sumberdaya pegawai mengalami peningkatan yang cukup baik untuk mendukung upaya perbaikan kualitas pelayanan publik di masa yang akan datang. Sejumlah tantangan juga ditemukan pada saat implementasi pengembangan ASN berbasis merit. Praktik rekrutmen yang masih sarat dengan nepotisme dan kolusi, pengembangan karis dan penghargaan yang bias gender dan sarat muatan politis, dan remunerasi yang belum optimal menjadi agenda penting yang harus segera ditangani oleh pemerintah.

Untuk itu, upaya yang mendesak untuk dilakukan adalah pembentukan komisi independen yang akan berfungsi dalam seleksi dan rekrutmen pegawai serta komisi pengawas penyelenggaraan pemerintahan untuk menjamin proses pengembangan ASN dapat berlangsung sesuai dengan harapan konstitusi.

@@@

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s